中国科学院研究员葛全胜：震后重建如何展开？

　　葛全胜 中国科学院地理科学与资源研究所研究员，博士生导师，国家杰出青年基金获得者，科技部汶川抗震救灾专家组综合对策组组长，兼任国际全球环境变化人文因素计划（IHDP）中国国家委员会秘书长，国际地圈生物圈计划（IGBP）中国全国委员会常务副秘书长。

　　灾后重建一般有三个阶段。第一个阶段是应急安置期，大概在发生灾害以后一个月内，第二是安置过渡期，震后一个月到半年，第三阶段是永久性安置。

　　政府主导，基层组织体系的迅速恢复，这是保障社会稳定的第一前提。中国历史上的大地震后，政府第一时间多是恢复基层组织，通过基层组织来发放物资，安抚受灾群众。

　　1 需转移安置的灾民多

　　本次震灾有以下特征：受灾范围广。在此次特大地震中，除吉林、黑龙江、新疆三省（自治区）无震感报告外，其余省区市均不同程度有震感。

　　需转移安置的灾民多。因生活设施严重毁坏，为规避崩塌、滑坡、泥石流等次生灾害，大批灾民需要安置。据民政部报告，截至6月5日12时，四川汶川地震已造成69127人遇难，累计受灾人数4571．0965万人。

　　基础设施毁坏严重。四川省七条高速公路、5条国道和10条省道公路的路段路基、桥梁、隧道等结构物严重受损，灾区内1.7万多公里农村公路损坏。

　　地表覆被严重受损。地震使灾区地表植被格局发生重大变化。以耕地为例，据中国科学院资源环境科学数据中心的卫星遥感影像解译的初步结果，重灾区15个县市耕地损失110—150万亩，损毁率为7%—10%.15—25度的坡耕地损毁约15%，25—35度的坡耕地损毁约37%.

　　次生灾害多。据震前国土资源部的地质灾害普查，受灾区域中的41个县存在地质灾害隐患点4929处，这些地质灾害隐患点在灾后严重威胁着94万余人的安全。震灾后，频发的山体滑坡形成了大量的堰塞湖，目前已查出的有34个。

　　生活生产设施基本丧失。据5月24日不完全统计，因灾而严重损坏的房屋有593.25万间、倒塌房屋有546.19万间，千万人无家可归。

　　有形文化遗存遭受重大破坏。据初步统计，损毁的全国重点文物单位数占全川全国重点文物保护单位总数的一半以上。

　　据初步估算，这次地震所造成的直接经济损失可能有4000亿到5000亿元人民币，约相当于2007年全国GDP的1.6%，间接损失则更大，可能达到2万亿元人民币左右。

　　2 救灾组织有力、有序、有效

　　重建难点有五个方面：第一就是受灾群众数量大，心理受创严重，受灾群众安置、生活健康保障及其心理干预、抚慰任务艰巨；第二是经济损失重大，基础设施，特别是生命线工程的破坏程度严重；第三是灾区多为生态环境极为敏感的高山峡谷区，建设用地少，资源承载力低，地震的巨大破坏加大了区域重建中的资源和环境刚性约束；第四是地表覆被被严重损坏，耕地大量毁损，堰塞湖随时可能溃堤，滑坡、泥石流等次生灾害风险增大，以及余震可能性的存在，都使得灾后恢复重建极具难度；第五是灾区为我国多民族聚居区，除汉文化外，羌族、藏族等少数民族文化遗产破坏也较为严重，重建也要考虑这些问题。

　　当然，此次灾后重建，也有着与以往不同的特点：第一是党和政府第一时间有力、有序、有效的组织。第二，国家应该说正处在过去300年来最好的发展阶段；第三是经过30年改革开放，国家社会经济综合实力显著增强，在组织、管理、人才队伍等有足够的保障；第四就是科学技术的飞速发展以及国内外抗灾历史经验的积累，为灾区重建提供了重要的科技支撑；第五是国家社会稳定，特别是全国人民的大力支持和积极参与，是保障灾后重建科学、有序开展的最根本力量源泉。

　　3 基层组织迅速恢复是前提

　　1976年7月28日，唐山市发生7.8级地震。地震共造成24.2万人死亡，16.4万人受重伤，倒塌民房530万间，直接经济损失高达到54亿元。唐山地震灾后重建有三个阶段：1978—1979年7月，主要是基础、服务设施恢复期；1979年下半年到1984年的城乡大规模恢复建设；1985年以后城市功能基本上完善。若干重要举措包括政府主导、自力更生，高标准设计，还有解决了若干重要问题，城乡建设布局得以优化，城市形象与功能得到了重塑，产业结构得到优化。

　　1995年1月17日，日本第二大都市圈的阪神地区发生7.3级地震，造成6432人死亡，3万多人受伤，30万灾民无家可归。在恢复重建过程当中，日本当局提出了10年重建计划，即：地震发生～1995年底———救援和灾后重建准备，1995年底～1998年初———全面灾后重建和对灾区进行全面援助，1998年初～2000年———灾区生产生活全面恢复和自立。震后工作首先是建设应急住房，多渠道安置受灾群众。然后就是灾后重建，制定实施《紧急复兴3年计划》，确定了重建发展区域、优先重建区域。再就是制定、实施“紧凑城市”和“由地区主导”的地区开发城市经济。

　　结合国内外灾后重建经验，可以得到一些规律性的认识：

　　灾后重建有六个经验：首先是政府主导，还有基层组织体系的迅速恢复，是保障社会稳定的第一前提。中国历史上的大地震后，政府第一时间多是恢复基层组织，通过基层组织来发放物资，安抚受灾群众；第二，受灾群众生活、生命保障和生活、生产秩序恢复是核心；第三，受灾群众心理安抚和生产自救是关键；第四，政府投入、社会援助是基础；第五，科学规划、高效管理是支撑；第六，社会稳定、执法严格是保障。

　　灾后重建一般有三个阶段。第一个阶段是应急安置期，大概在发生灾害以后一个月内，这个阶段内主要目标是受灾群众生命健康维护，生活秩序基本恢复，它的任务就是救援、健康维护、临时安置、疾病防疫、防次生灾害、生产自救；安置模式是以就近异地安置为主；关注核心问题包括生命救援、健康维护、移民安置、基层组织恢复、防疫、防次生灾害、心理安抚、生产自救、生命线通达。

　　第二是安置过渡期，震后一个月到半年，目标和任务是安置受灾群众、恢复生产、服务等基本功能；安置方式主要以回迁安置为主；关注核心问题包括灾情评估，恢复重建规划编制，生产恢复、教育恢复、三孤救助，以及社会治安等。

　　第三阶段是永久性安置，这个目标包括受灾群众安居乐业，社会生产、建设、服务功能得以重塑，社会经济可持续发展；任务是生态环境重建、生活重建、服务重建、生产重建和恢复，此外，还有灾区文化重建等；安置模式根据规划就近、就地集中和异地分散安置相结合；关注核心问题包括资金筹措与合理使用，管理执法、工程建设与监理、受灾群众就业和“三孤”安置。

　　4 做好地震灾情综合评估

　　在大规模重建工作之前首先要做五件事情：

　　第一，地震灾情综合评估。灾情综合评估是重建要做的第一件事，目标是核实灾损情况，为受灾群众临时与过渡安置的选址和安置规模、标准的确定提供依据。

　　第二，生产生活环境综合评估。目标是辨识震灾对区域生态服务功能及其环境质量的影响，摸清区域生态环境的承载力及其区域差异，为灾后重建规划做好基础。

　　第三，区域灾害风险综合评估。目标是综合评估重建区域的综合灾害风险，辨识高风险区及其风险程度，明确灾区重建“安全岛”选择，划分“适宜区和非适宜区”，为不同区域的设防标准制定提供科学依据。评估的重点内容包括近期因地震诱发的次生灾害风险（如崩塌、滑坡、堰塞湖及病险水库溃决等）评估；各种致险因子（暴雨、洪水、生物等灾害）危险性评估及其区域综合灾害危险性评估；区域潜在风险程度的综合评估等。

　　第四，灾民安置预案制定。重点内容包括确定安置对象原则，如可以根据安置灾民（家庭完整性、民族）属性、居住区地质构造、居住区生态环境承载力等；安置人群的选择，如通过灾民认证统计，对丧失住房家庭、永久性耕地损毁区、以及国家需要抚养的“三孤”（灾区孤儿、无依靠老人、重伤者及其亲属）人口。

　　第五，灾区恢复自救。重点内容包括：灾区基层组织的重建与恢复；灾区基础设施的恢复重建；灾区生活以及社会公共服务设施恢复；教育恢复。恢复重建农村中小学损毁校舍，或以临时住房或救灾帐篷为基础，尽快使学校重新复课。

　　5 区域发展规划是第一事项

　　在废墟上实现灾区社会经济文化的重建，“一揽子”的综合重建规划是必须要关注的首要前提。重建规划的目标，就是提供妥善安置受灾群众，使灾后重建设施现代化、产业布局科学化、人居环境优美、经济增长、社会和谐、文化重建的可持续发展路线图。

　　就灾区而言，规划体系的第一事项应该是区域发展规划，此外，还有产业发展规划，城镇体系规划，另外还有基础设施规划、公共服务设施建设规划、生产力布局和产业调整规划、市场服务体系规划、防灾减灾规划等规划。其中对于灾后重建关键的区域发展规划、产业发展规划、城镇体系规划，有以下认识。

　　当然，要把这些规划做好，有七个方面的基础科学问题需要予以重视：第一是区域重大自然灾害综合风险评估研究；第二是区域自然灾害监测预警及减灾技术应用研究与能力建设；第三是灾区资源与生态资源承载力综合研究；第四是灾区土地利用适宜性综合评估与生态农业发展研究；第五是人地关系优化与产业布局理论研究；第六是灾区移民安置与经济恢复重建中的对口援助与区域合作模式研究；最后是重建减震抗灾综合技术体系研究。