在新一轮的思想大解放活动中，如何破解深化改革中出现的难题，推进经济社会又好又快发展，这是摆在各级各部门面前的重大课题。本文就汕头市旧城区改造这一问题，试图通过对多年来实施情况的剖析，并借鉴其它城市的经验做法，提出今后旧城区改造的思路及对策，以推动汕头市文明城市建设。
　　一、汕头市旧城区改造的基本情况
　　汕头是一个有130多年历史的沿海港口城市。岁月的推移，使旧城区的危旧房屋逐年增多，且因年久失修破旧不堪，不仅影响了城市建设的总体形象，也威胁到人民生命财产的安全。自1987年开始，在汕头市委、市政府的重视下，通过一系列措施、办法，调集民资，动员有实力的开发单位参加旧城改造建设。20年来共拆迁改造危旧房屋212万平方米，新建楼房558万平方米，使3.5万户居民乔迁新居。同时结合改造，拓宽城市主干道路约19万平方公里；配套市场17个；改建拓建学校、幼儿园23所，新增绿地5万多平方米；进一步完善了交通和市政公共设施，改善了居民的生活环境。应该说汕头市经过20年来的旧城改造已取得了明显的社会效益、经济效益和环境效益。但是，目前旧城区尚有约190万平方米（不包括濠江区范围30万平方米）旧房未改造，其中危房近30万平方米急需改建，任务仍十分繁重。近年来，由于受政策、经济和城市东扩等因素的制约，旧城改造步伐已明显滞缓，少数几个新上马项目也是步履艰难，进度缓慢。可以说汕头市旧城区改造已面临新的挑战，必须改革创新才能继续推进。
　　二、汕头市旧城区改造的主要教训
　　从深层次分析，20年来汕头市旧城区改造的主要教训：一是政府主导力度不够，难以实施有效调控。长期以来我市旧城改造从选点、立项、规划、拆迁各个环节都是企业先行，政府部门再跟进审核批准，缺乏全局性、计划性和协调性，直接造成区位好、经济效益高的先改造，差的慢改造甚至不改造，政府难以调控，产生诸多遗留问题。二是旧城改造项目亏损严重，小优惠难补大亏损。我市旧城区偏于城市一翼，不能成为城市中心，区位价值不高，加之危旧房屋密集，商铺林立，拆迁补偿成本高昂。据测算现存未改造片区的拆迁成本普遍都在每亩土地250万元左右，核心区更高达300万元以上。因此旧城区改造项目普遍存在巨额亏损。而目前仅存几项规费减免优惠政策实际是杯水车薪，不能解决根本问题。三是拆迁难度越来越大，已成为制约改造建设的瓶颈。随着国家一系列房屋拆迁法规政策的出台，对规范拆迁行为，保护被拆迁人利益起到了积极作用，但也客观上增大了房屋拆迁难度。另一方面，比较国内其它城市的拆迁补偿标准，汕头市现行补偿标准偏低，被拆迁人抵触拆迁行为也是造成拆迁难的重要原因。四是社会救助措施乏力，旧城改造中无房户和经济困难户的居住问题没有根本解决。由于落实侨房政策和拓路、建路，旧城改造片区大量侨房撤管户和公房核销户不能回迁安置，对其中无能力购买新房的经济困难户，仅靠周转房临时安置，而没有相应的救助政策，这势必引发出新的社会问题。
　　三、推进汕头市旧城区改造的具体对策
　　目前，汕头市旧城区尚有大量危旧房屋期待改造，从确保人民生命财产安全，改善市民居住环境，创建文明城市以及协调东、西区平衡发展等方面看，推进旧城区改造，从根本上改变旧城区落后面貌都十分迫切。因此，应将旧城区改造作为推进汕头市经济、社会和城市建设全面协调发展，提升群众生活质量的公益事业和民心工程，给予强有力的政策扶持，在政府的主导下，调动全社会力量共同参与，有计划地稳步推进。根据近年来汕头市旧城改造的经验教训，借鉴国内其它城市好的做法，今后旧城区改造应遵循 “政府主导、规划先行、政策扶持、引入竞争、企业运作、部门配合”的原则，具体对策是：
　　(一)把旧城区改造摆到城市建设的重要位置，切实加强组织领导。旧城区改造工作是一项复杂的系统工程，关系千家万户的切身利益，需要各部门的共同负责和通力协作。目前的用地会议制度只是对改造计划和配套的优惠政策给予审批，而项目实施阶段要依靠市、区两级旧城办来组织协调。但两级旧城办基于其职能范围，所能发挥的组织协调作用相当有限，力度不够，往往无法有效解决实际工作中产生的各种问题。因此，建议恢复汕头市旧城区改造指挥部，代表市政府统一领导和指挥市区旧城改造的全面工作。从组织机构上保障对旧城改造工作的强势领导，加大组织指挥和综合协调力度。
　　(二)坚持规划先行，加强旧城区规划编制工作。以旧城区历史建筑风貌保护为基础，强化规划设计品位，真正做到在规划指导下的有序建设。逐步完善旧城区公共配套设施，提高旧城区区位价值，重焕早年辉煌。按照适度超前、高标准高起点、大规划大手笔的要求，对旧城区尚未改造范围进行统一规划，划定成片改造项目的片区范围，组织编制详细规划、现状调查和委托经济评估等，形成若干个改造项目方案，列入旧城改造项目储备，面向市场，适时进行招商引资和项目启动。结合旧城区的现状和改造成本高的实际，适度放宽旧城区规划指标控制，适度加大土地开发强度，以降低开发成本，减少政府直接投入。要在注重历史文物、城市风貌保护的前提下，对沿海、沿河区域应多规划建设低密度，高容积率的高层建筑，这不仅有利于沿海、沿河景观带的形成，也可增大旧城区改造项目利润空间，吸引社会资金投入。
　　(三)加快旧城区道路建设，带动两侧街区和周边的改造。过去旧城区的道路拓宽主要是通过旧城片区的改造，将道路拓宽拆迁成本消化在改造项目中，使本应执行市政拆迁补偿标准的道路拆迁，提高到片区拆迁补偿标准。这样虽然减少了政府拓路拆迁资金的直接投入，但片区改造因此产生的亏损仍是通过优惠政策给予解决，实际上是增大了政府的负担。如果让市政道路拆迁与改造片区拆迁相分离，由政府直接投入拆路资金，先予拓宽道路，改善交通环境，可以明显降低后续改造片区的改造成本，减小改造难度，从而降低政府对旧城区改造的实际投入。从目前的情况看，应抓住海滨路西段改造的契机，尽快跟进实施中山路西延和连接礐石大桥上下匝道的永泰路、安平路及西堤路的拓宽，并启动上述路段两侧的旧城片区改造，形成旧城区交通环路，从根本上解决目前旧城区道路不畅的问题，改变礐石大桥进出汕头沿路的破败落后状况，美化汕头城市面貌。
　　(四)引入市场竞争机制，推行以土地公开挂牌拍卖、项目招标等方式确定旧城区改造项目建设主体。为确保项目运作公开、公平、公正和透明，吸引有实力开发企业参与旧城改造，应改变以前政府以计划任务下达方式确定拆迁建设主体。代之以市场化运作，通过土地挂牌、拍卖或项目招标等方式选择最具实力和经验的企业作为主体，实施旧城区改造。这样，既符合现行政策法规操作程序，又可最大限度减少政府投入，同时也可以通过合同协议方式规范企业行为，避免产生遗留问题。
　　(五)将旧城区改造与政府廉租公房、经济适用房建设相结合。建议由政府收购一部分旧城改造项目余房作为廉租房。同时，政府每年安排一定数量的廉租公房指标，专项解决旧城区改造项目的侨房撤管户、私房承租户和公房核销户的住房问题。另外，旧城区改造项目应根据所在片区的实际需求情况，安排建设部分廉租公房、经济适用房等旧城区改造保障性住房，专门解决经济困难拆迁群众居住问题，使其在旧城区改造中居住条件得到改善。
　　(六)加强政策研究，进一步配套完善旧城区改造拆迁法规。对拆迁难问题，特别是针对现行拆迁补偿配套政策相对不完善等问题，如对被拆迁人的经济困难户、低保户、无房户、公房核销户、侨房撤管户的退迁安置和补偿问题，必须按物权法的有关规定，制定出保证被拆迁人的居住条件的政策。参照国内一些城市好的做法，规定拆迁补偿居住房屋最低保障面积。同时对拆迁补偿价格的确定不能仅仅等于被拆迁房屋市场评估价，而应考虑到拆迁改建后房地产的升值利益，应由被拆迁人与开发商共享。因此必须适度提高住宅房屋拆迁补偿价格，从根本上保障被拆迁人重新置房居住的权利，减小抵触情绪，缓和拆迁矛盾，降低拆迁难度。另一方面要从有利于加快拆迁进度，保护多数被拆迁人利益出发，研究配套拆迁行政裁决和强制搬迁办法和措施，敦促少数人服从城市建设大局需要，配合政府实施旧城改造工作。
　　我们坚信，在汕头市委、市政府的正确领导下，只要抓住经济建设加快发展的历史机遇，解放思想、锐意创新、群策群力、开拓进取，汕头市的旧城区改造必将能够克服困难，迎难而上，稳步推进。